[사회복지법제와실천] 자신이 거주하는(시.군.구) 자치단체에서 제정한 사회복지관련 조례 2개를 조사하고 해당 조례의 각 조항에 입각한 문제점과 개선점을 작성하시오 - 금천구편
[사회복지법제와 실천] 금천구가 제정한 사회복지 관련 조례 2개의 조항별 문제점과 개선방안
최종 업데이트: 2026년 7월
목차
1. 서론
사회복지는 법률로 선언되지만, 주민이 실제로 체감하는 서비스는 조례를 통해 구현된다. 「지방자치법」 제28조는 지방자치단체가 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있도록 규정하고 있으며, 「사회보장급여의 이용·제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률」과 「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법률」은 다수의 사항을 조례에 위임하고 있다. 즉 지방자치단체는 조례를 통해 사회보장수급권의 구체적 내용을 형성한다.
서울특별시 금천구는 서울 25개 자치구 가운데 재정자립도가 낮은 편에 속하면서도, 기초생활수급자 비율과 1인 가구 비율이 높고 제조업 기반 노동자와 외국인 주민이 다수 거주하는 복합적 복지 수요를 안고 있는 지역이다. 이러한 지역 특성은 금천구가 제정한 사회복지 조례가 형식적 선언에 그치지 않고 실질적 급여와 전달체계로 이어져야 할 필요성을 높인다.
본 보고서는 금천구가 제정·운영하고 있는 사회복지 관련 조례 가운데 「서울특별시 금천구 사회복지사 등의 처우 및 지위 향상에 관한 조례」와 「서울특별시 금천구 지역사회보장협의체 구성 및 운영에 관한 조례」 두 가지를 선정하여, 각 조례의 주요 조항이 담고 있는 규범적 내용을 검토하고 그 조항에 내재된 문제점과 개선방안을 분석하는 것을 목적으로 한다. 두 조례는 각각 '복지 인력(공급 주체)'과 '복지 전달체계(민관 협력 구조)'를 규율한다는 점에서, 지역사회복지의 인적 기반과 조직 기반을 동시에 조망할 수 있는 사례라는 점에서 분석 대상으로서 의미를 갖는다. (조문 번호와 세부 내용은 개정에 따라 달라질 수 있으므로, 실제 인용 시에는 자치법규정보시스템(ELIS)에서 최신 조문을 확인할 필요가 있다.)
2. 지방자치단체의 사회복지 조례는 어떤 법적 의미를 갖는가?
이러한 배경에서, 조례의 법적 성격을 설명하는 두 가지 이론적 관점을 살펴볼 필요가 있다. 조례를 바라보는 관점에 따라 조례의 문제점을 진단하는 기준 자체가 달라지기 때문이다.
2.1 보충성 원칙과 지방분권 이론
보충성 원칙(principle of subsidiarity)은 주민의 생활과 가장 가까운 단위에서 문제를 우선 해결하고, 그 단위가 감당하기 어려운 경우에만 상위 단위가 개입해야 한다는 원칙이다. 지방분권 이론은 이 원칙에 근거하여 복지의 기획과 집행 권한을 기초자치단체로 이양할 것을 요구한다. 이 관점에서 조례는 중앙정부가 정한 최저기준을 지역 실정에 맞게 '상향 조정'하는 도구이며, 자치단체는 조례를 통해 지역 고유의 복지 의제를 제도화한다. 따라서 보충성 원칙의 시각에서 조례의 성패는 '얼마나 지역 특화된 급여와 사업을 창출했는가'로 평가된다.
그러나 이 이론은 재정력 격차를 충분히 설명하지 못한다는 한계를 지닌다. 재정자립도가 낮은 자치구는 조례를 제정하더라도 예산을 수반하지 못해, 결과적으로 지역 간 복지 격차가 확대되는 '분권의 역설'이 나타날 수 있다.
2.2 사회권 구체화 이론(사회보장수급권론)
사회권 구체화 이론은 헌법 제34조가 보장하는 인간다운 생활을 할 권리가 법률과 조례를 통해 구체적 청구권으로 전환된다고 본다. 이 관점에서 조례의 핵심은 급여의 대상·내용·절차가 얼마나 명확하게 규정되어 있는가이다. 조례가 "지원할 수 있다"는 임의규정(재량규정)으로 작성되면 주민은 이를 근거로 급여를 청구하기 어렵고, "지원하여야 한다"는 기속규정(강행규정)으로 작성될 때 비로소 권리성이 확보된다. 사회복지사는 조례의 문언을 근거로 클라이언트의 권리를 옹호한다.
다만 모든 조항을 기속규정화하는 것은 자치단체의 재정 여건을 무시한 입법이 될 수 있어, 권리성과 재정 지속가능성 사이의 균형이라는 과제가 남는다. 관련 논의는 국민기초생활보장법과 생활보호법의 사회보장수급권 비교 레포트에서도 확인할 수 있다.
| 구분 | 보충성 원칙·지방분권 이론 | 사회권 구체화 이론 |
|---|---|---|
| 핵심 개념 | 주민 최근접 단위의 우선 결정권, 자치입법을 통한 지역 특화 | 헌법상 사회권이 조례를 통해 구체적 수급권으로 전환 |
| 조례를 보는 관점 | 지역 실정에 맞춘 상향 조정 수단 | 급여 청구권의 법적 근거 |
| 평가 기준 | 지역 특화 사업의 유무와 자율성 | 기속규정 여부, 대상·급여·절차의 명확성 |
| 사회복지 적용 | 지역사회보장계획 수립, 민관 협력체계 구축 | 조례 문언에 근거한 권리옹호 및 이의신청 지원 |
| 한계점 | 재정력 격차로 인한 지역 간 복지 불평등 심화 | 재정 부담 과중, 예산 미확보 시 규범의 공동화 |
두 이론은 대립적이라기보다 상호 보완적이다. 조례가 지역 특화성을 확보하면서도 권리성을 갖추려면, 지역 여건에 대한 실태조사와 예산 뒷받침이 동시에 이루어져야 한다. 이 두 기준을 분석틀로 삼아 금천구의 조례를 검토한다.
3. 금천구 사회복지 조례의 조항별 문제점은 무엇인가?
하지만 이론적 논의만으로는 금천구의 현실을 충분히 설명하기 어렵다. 따라서 두 조례의 주요 조항을 구체적으로 살펴보고, 조항에 내재된 문제점을 진단한다.
3.1 조례 1: 서울특별시 금천구 사회복지사 등의 처우 및 지위 향상에 관한 조례
이 조례는 「사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법률」의 위임에 따라 제정된 것으로, 관내 사회복지법인 및 사회복지시설 종사자의 근로조건과 지위를 개선하는 데 목적을 둔다. 주요 조항은 목적(제1조), 정의(제2조), 구청장의 책무(제3조), 처우개선 계획의 수립(제4조), 실태조사(제5조), 처우개선 사업(제6조 이하), 예산 지원과 포상 등으로 구성된다. 금천구는 이 조례에 근거하여 종사자 복지포인트를 지원하고 있으며, 이는 서울시 자치구 중 복지포인트를 시행하는 자치구군에 포함된다.
첫째, 임의규정 중심의 문언이 문제로 지적된다. 구청장의 책무 조항과 지원 조항 대부분이 "예산의 범위에서 지원할 수 있다"는 형식을 취하고 있어, 예산 편성 여부에 따라 지원 수준이 매년 달라질 수 있다. 사회권 구체화 이론의 관점에서 이는 종사자의 처우개선 청구권을 사실상 형성하지 못하는 규정이다.
둘째, 실태조사 조항의 주기와 공표 의무가 불명확하다. 실태조사를 "실시할 수 있다"거나 위탁 가능성만 규정하고 조사 결과의 공표·환류 절차를 명시하지 않으면, 조사 결과가 예산 편성이나 계획 수립에 연동되지 않는다. 조사와 정책이 분리되는 순간 조례는 선언적 규범으로 전락한다.
셋째, 적용 대상의 사각지대가 존재한다. 조례가 「사회복지사업법」에 따른 시설 종사자를 중심으로 대상을 설정할 경우, 장기요양요원, 사회서비스 바우처 제공기관 종사자, 민간위탁 복지시설의 단시간 근로자 등이 배제될 수 있다. 실제로 다수 자치구에서 이들은 별도 조례의 적용을 받거나 어느 조례에도 포섭되지 못한다.
3.2 조례 2: 서울특별시 금천구 지역사회보장협의체 구성 및 운영에 관한 조례
이 조례는 「사회보장급여법」 제41조의 위임에 따라 제정되었으며, 대표협의체·실무협의체·실무분과·동 지역사회보장협의체의 구성과 운영을 규율한다. 주요 조항은 기능(심의·자문), 위원의 구성과 위촉, 위원장의 선출, 회의의 소집, 실무분과의 설치, 동 협의체의 구성, 수당 지급, 사무국 운영 지원 등으로 이루어진다. 지역사회보장협의체는 지역사회보장계획을 심의하고 복지 사각지대를 발굴한다.
첫째, 심의·자문 기능의 실질적 구속력이 약하다. 협의체의 기능이 "심의·자문한다"로 규정되어 있을 뿐, 협의체의 의견이 구청장의 정책 결정에 어떻게 반영되는지에 관한 환류 조항이 없다. 그 결과 협의체가 이미 확정된 계획을 사후 추인하는 형식적 기구로 운영될 위험이 있다.
둘째, 위원 구성의 대표성이 제한된다. 위원 위촉 기준이 '기관·법인·단체·시설의 대표자'와 '학식과 경험이 풍부한 사람' 중심으로 규정되면, 실제 서비스 이용자인 주민 당사자, 1인 가구, 이주민, 장애인 당사자의 목소리가 구조적으로 반영되기 어렵다. 금천구는 외국인 주민 비율이 높은 지역임에도 당사자 위원 할당에 관한 명시적 조항이 부족하다.
셋째, 동(洞) 협의체 운영 기반이 취약하다. 조례가 동 협의체 설치를 규정하더라도 활동비·사무 공간·전담 인력에 관한 지원이 임의규정에 머물면, 동 협의체는 위원의 자원봉사적 헌신에 의존하게 된다. 이는 사각지대 발굴이라는 핵심 기능의 지속가능성을 위협한다.
| 구분 | 사회복지사 등의 처우 및 지위 향상 조례 | 지역사회보장협의체 구성 및 운영 조례 |
|---|---|---|
| 상위법 근거 | 사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법률 | 사회보장급여법 제41조 |
| 규율 대상 | 복지 인력(시설 종사자) | 복지 전달체계(민관 협력 구조) |
| 핵심 조항 | 구청장의 책무, 실태조사, 처우개선 사업, 예산 지원 | 협의체 기능, 위원 구성, 실무분과, 동 협의체 |
| 주요 문제점 | 임의규정 중심, 실태조사 환류 부재, 적용 대상 사각지대 | 심의 결과 반영 의무 부재, 당사자 대표성 부족, 동 협의체 지원 취약 |
| 개선의 초점 | 기속규정화와 예산 연동 | 환류 절차 명문화와 당사자 참여 확대 |
4. 조례의 실효성을 높이기 위한 개선방안은 무엇인가?
따라서 다음과 같은 조항 중심의 개정과 사회복지적 개입이 요구된다. 개선방안은 조례의 문언을 바꾸는 입법적 접근과, 조례를 운용하는 실천적 접근으로 나누어 제시한다.
4.1 처우 조례의 개선방안
첫째, 핵심 조항의 기속규정 전환이 필요하다. "구청장은 처우개선 계획을 3년마다 수립하여야 한다", "구청장은 2년마다 실태조사를 실시하고 그 결과를 공표하여야 한다"와 같이 주기와 의무를 명시하면 조례의 권리성이 강화된다. 다만 모든 지원 조항을 기속화하면 재정 경직성이 커지므로, 계획 수립과 실태조사 등 절차적 의무를 우선 기속화하고 급여성 지원은 재정 상황에 연동하는 단계적 접근이 현실적이다.
둘째, 실태조사 결과의 예산 환류 조항을 신설해야 한다. 조사 결과를 다음 연도 처우개선 사업계획과 예산안 편성 시 반영하도록 규정하면, 조사가 정책으로 이어지는 순환 구조가 만들어진다.
셋째, 적용 대상의 확대가 요구된다. 장기요양요원, 사회서비스원 소속 종사자, 민간위탁 시설의 단시간 근로자를 포함하도록 정의 조항을 확대하거나, 별도 조례와의 연계 조항을 두어 사각지대를 해소해야 한다.
4.2 협의체 조례의 개선방안
첫째, 심의 결과 반영 및 회신 의무 조항을 신설한다. "구청장은 협의체의 심의 결과를 정책에 반영하도록 노력하여야 하며, 반영하지 아니한 경우 그 사유를 협의체에 서면으로 통보하여야 한다"는 조항은 형식적 심의를 방지하는 최소한의 장치가 된다.
둘째, 당사자 위원 할당제를 도입한다. 위촉직 위원의 일정 비율 이상을 복지서비스 이용 당사자 또는 주민 대표로 구성하도록 명시하면, 금천구의 1인 가구·이주민·저소득 노동자의 욕구가 계획 수립 단계에서 반영될 수 있다.
셋째, 동 협의체 지원의 근거 강화가 필요하다. 활동비, 사무 공간, 전담 인력 배치를 예산의 범위에서 '지원한다'로 규정하고, 동별 사각지대 발굴 실적을 협의체 평가에 반영하는 조항을 두어야 한다.
4.3 사회복지사의 실천적 역할과 윤리적 쟁점
사회복지사는 조례의 수동적 수범자가 아니라 자치입법의 능동적 참여자이다. 구체적으로 사회복지사는 조례 제·개정 과정에서 실천 현장의 근거자료를 제출하고, 주민조례발안제(주민조례발안에 관한 법률)를 활용한 주민 참여를 조직하며, 협의체 실무분과에서 조례 개정 의견을 제안할 수 있다. 사회복지사는 클라이언트의 자기결정권을 존중하면서 조례에 근거한 권리를 옹호한다.
다만 여기에는 윤리적 딜레마가 존재한다. 위탁시설에 소속된 사회복지사가 위탁 주체인 자치단체를 상대로 처우개선을 요구할 경우, 재위탁 심사에서 불이익을 받을 수 있다는 구조적 취약성이 있다. 또한 한정된 예산 안에서 종사자 처우개선과 클라이언트 서비스 확대가 경합할 때, 사회복지사는 '누구의 이익을 우선할 것인가'라는 가치 충돌에 직면한다. 이러한 딜레마는 개인의 윤리적 결단이 아니라 조례 수준의 제도적 보호장치(예: 종사자 인권보호 조항, 익명 실태조사)를 통해 완화되어야 한다.
5. 결론 및 제언
이상의 논의를 종합하면 다음과 같은 함의를 도출할 수 있다. 금천구의 두 조례는 상위법의 위임에 따라 제정되어 사회복지 인력과 전달체계의 법적 기반을 마련했다는 점에서 의의가 있으나, 조항의 상당수가 임의규정으로 구성되어 있고 심의·조사 결과가 예산과 정책으로 환류되는 절차가 명문화되어 있지 않다는 공통의 한계를 지닌다. 이는 조례가 '제정되었는가'보다 '어떻게 규정되었는가'가 실효성을 결정한다는 점을 보여준다.
따라서 절차적 의무의 기속규정화, 실태조사와 심의 결과의 환류 조항 신설, 적용 대상과 당사자 참여의 확대라는 세 가지 방향의 개정이 요구된다. 이러한 개정은 보충성 원칙이 요구하는 지역 특화성과 사회권 구체화 이론이 요구하는 권리성을 동시에 충족시키는 경로가 된다.
본 보고서는 조문 텍스트 분석에 기초하였다는 한계를 지닌다. 후속 연구에서는 금천구 사회복지시설 종사자와 협의체 위원을 대상으로 한 면접조사를 통해 조례가 현장에서 어떻게 작동하는지를 실증적으로 검증할 필요가 있다. 예비 사회복지사로서 나는 조례를 단순한 행정 문서가 아니라 클라이언트의 권리를 담는 그릇으로 이해하고, 내가 일하게 될 지역의 조례를 정기적으로 확인하며 개정 의견을 제출하는 실천을 지속하고자 한다.
사회복지사2급 17과 과목의 레포트가 궁금하다면!
레포트 주제 보러가기참고문헌
- 김수정. (2023). 사회복지법제와 실천 (제3판). 학지사.
- 보건복지부. (2024). 2024년 지역사회보장계획 수립·시행 안내. 세종: 보건복지부.
- 한국보건사회연구원. (2023). 지방자치단체 사회복지 조례의 실효성 제고 방안 연구. 세종: 한국보건사회연구원.
- 서울특별시 금천구. (2024). 제5기 금천구 지역사회보장계획 연차별 시행계획. 서울: 금천구청.
- 자치법규정보시스템. (2025). 서울특별시 금천구 자치법규. https://www.elis.go.kr
