[사회복지학개론] 사회보장기본법 및 사회복지사업법에 근거하여 사회보험, 공공부조, 사회서비스를 비교하고, 사회복지와의 관계를 설명하세요.
📋 목차
1. 서론
현대 복지국가에서 사회보장제도는 국민의 최저생활을 보장하고 삶의 질을 향상시키는 핵심적 수단으로 자리잡고 있다. 한국의 사회보장제도는 사회보장기본법과 사회복지사업법을 근간으로 사회보험, 공공부조, 사회서비스라는 세 가지 축으로 구성되어 있으며, 각각은 고유한 목적과 운영 원리를 가지고 있다. 사회보장기본법 제3조는 사회보장을 '질병, 장애, 노령, 실업, 사망 등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 보호하고 빈곤을 해소하며 국민생활의 질을 향상시키기 위하여 제공되는 사회보험, 공공부조, 사회서비스'로 정의하고 있다.
그러나 현실에서는 세 제도 간 역할 분담과 연계가 명확하지 않아 복지 사각지대가 발생하거나 중복 지원의 문제가 나타나기도 한다. 특히 2023년 보건복지부 발표에 따르면 전체 복지 수급자 중 약 12.3%가 제도 간 연계 부족으로 인해 적절한 서비스를 받지 못하고 있는 것으로 나타났다. 본 레포트에서는 사회보장기본법과 사회복지사업법에 근거하여 사회보험, 공공부조, 사회서비스의 개념과 특성을 비교 분석하고, 이들이 사회복지 실천과 어떤 관계를 맺고 있는지 고찰함으로써 통합적 사회보장체계 구축을 위한 실천적 방안을 모색하고자 한다.
2. 사회보장제도의 법적 근거와 이론적 배경
2.1 사회보장기본법과 사회복지사업법의 법적 체계
사회보장기본법은 1995년 제정되어 2023년까지 14차례 개정을 거치며 한국 사회보장제도의 기본 틀을 규정해왔다. 이 법은 헌법 제34조에 명시된 '모든 국민의 인간다운 생활을 할 권리'를 구체화한 것으로, 사회보장의 기본 이념, 국가와 지방자치단체의 책임, 국민의 권리와 의무를 명시하고 있다. 제3조에서 사회보험을 '국민에게 발생하는 사회적 위험을 보험의 방식으로 대처함으로써 국민의 건강과 소득을 보장하는 제도'로, 공공부조를 '생활 유지 능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 최저생활을 보장하고 자립을 지원하는 제도'로, 사회서비스를 '국가·지방자치단체 및 민간부문의 도움이 필요한 모든 국민에게 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분야에서 인간다운 생활을 보장하고 상담, 재활, 돌봄, 정보의 제공, 관련 시설의 이용, 역량 개발, 사회참여 지원 등을 통하여 국민의 삶의 질이 향상되도록 지원하는 제도'로 각각 정의한다.
한편 사회복지사업법은 1970년 제정되어 사회복지사업의 범위와 사회복지법인 및 시설의 설치·운영에 관한 사항을 규정하는 실행법적 성격을 갖는다. 이 법 제2조는 사회복지사업을 '국민기초생활 보장법, 아동복지법, 노인복지법, 장애인복지법 등 개별 복지법에 따른 보호·선도 또는 복지에 관한 사업'으로 규정하며, 사회복지서비스의 전달체계와 인력 기준을 명시한다. 두 법률은 상호보완적 관계로서, 사회보장기본법이 이념과 원칙을 제시한다면 사회복지사업법은 구체적 실행 방안을 규정하는 구조를 이룬다.
2.2 사회보장제도의 이론적 관점
사회보장제도를 이해하는 데 있어 베버리지 보고서(Beveridge Report, 1942)의 사회보장 원칙과 티트머스(Titmuss)의 사회복지 모델은 중요한 이론적 틀을 제공한다. 베버리지는 결핍(want), 질병(disease), 무지(ignorance), 불결(squalor), 나태(idleness)라는 다섯 가지 사회악에 대응하기 위해 보편적이고 포괄적인 사회보장체계를 제안했다. 그는 사회보험을 중심으로 하되 보험료 납부 이력이 없는 이들을 위한 공공부조를 보완적으로 운영해야 한다고 주장했으며, 이는 현대 복지국가의 기본 모델이 되었다.
티트머스는 사회복지를 잔여적 모델, 산업성취-수행 모델, 제도적-재분배 모델로 구분했다. 잔여적 모델은 가족과 시장이 기능하지 못할 때만 최소한의 개입을 하는 것으로 공공부조의 성격에 가깝고, 산업성취-수행 모델은 개인의 기여에 따라 급여가 결정되는 사회보험의 논리와 유사하며, 제도적-재분배 모델은 보편적 권리로서의 사회서비스 개념과 연결된다. 그러나 티트머스 모델은 각 제도를 명확히 구분하지만, 실제 복지국가에서는 세 모델이 혼합되어 나타나며 제도 간 경계가 모호해지는 경향이 있다는 한계가 있다.
한국의 사회보장제도는 이러한 이론적 배경 위에서 발전해왔으나, 압축적 경제성장 과정에서 사회보험 중심으로 발전하면서 공공부조와 사회서비스가 상대적으로 취약한 불균형 구조를 보인다. 김태성과 성경륭(2023)은 한국 복지체계가 '선별적 보편주의'라는 독특한 형태로 진화하고 있다고 분석하며, 이는 제도적으로는 보편적 사회보험을 지향하지만 실제 급여 수준과 적용 범위는 선별적 성격을 유지하는 이중성을 의미한다고 지적한다.
3. 사회보험·공공부조·사회서비스의 비교 분석
3.1 사회보험의 특성과 현황
사회보험은 국민연금, 건강보험, 고용보험, 산재보험, 노인장기요양보험의 5대 보험으로 구성되며, 사전 예방적 성격과 소득재분배 기능을 동시에 갖는다. 2024년 보건복지부 통계에 따르면 국민연금 가입자는 약 2,236만 명으로 전체 경제활동인구의 78.4%를 차지하며, 건강보험은 전 국민을 포괄하는 보편적 제도로 자리잡았다. 사회보험의 핵심 원리는 사회적 연대와 위험 분산으로, 개인의 보험료 기여를 기반으로 하되 소득에 따라 차등 부과함으로써 소득재분배 효과를 발생시킨다.
그러나 사회보험은 구조적 한계를 내포하고 있다. 첫째, 보험료 납부 이력이 있어야 급여를 받을 수 있어 비정규직, 플랫폼 노동자 등 고용 불안정 계층이 사각지대에 놓인다. 2023년 고용노동부 자료에 따르면 특수형태근로종사자 약 220만 명 중 고용보험 가입률은 28.7%에 불과하다. 둘째, 급여 수준이 기여 기간과 소득 수준에 비례하므로 저소득층의 노후 소득보장 기능이 제한적이다. 국민연금연구원(2024) 분석에 따르면 하위 20% 소득계층의 평균 국민연금 수급액은 월 42만 원으로 최저생계비에도 미치지 못한다. 셋째, 재정 지속가능성 문제로 고령화가 가속화되면서 보험료율 인상과 급여 축소 압력이 증가하고 있다.
3.2 공공부조의 특성과 현황
공공부조는 국민기초생활보장제도를 중심으로 생계급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여 등을 통해 최저생활을 보장한다. 2024년 기준 기초생활보장 수급자는 약 254만 명으로 전체 인구의 4.9%이며, 중위소득 30%에서 50% 사이의 차상위계층까지 포함하면 약 460만 명이 공공부조 대상이다. 공공부조는 자산조사를 통한 선별적 급여 제공을 원칙으로 하며, 수급자의 자립을 촉진하기 위한 각종 자활사업을 병행한다.
공공부조의 가장 큰 문제는 엄격한 선정기준으로 인한 광범위한 사각지대이다. 한국보건사회연구원(2023)에 따르면 소득인정액이 기준 이하임에도 부양의무자 기준, 재산의 소득환산 방식 등으로 인해 수급에서 탈락하는 비수급 빈곤층이 약 93만 명에 달한다. 또한 급여 수준의 적정성 문제도 심각하다. 2024년 생계급여 지급액은 1인 가구 기준 월 71만 원으로 실제 최저생계비와 격차가 크며, 급여를 받더라도 빈곤에서 벗어나기 어려운 '빈곤 함정' 현상이 나타난다. 더욱이 공공부조 수급이 낙인효과를 수반해 많은 잠재적 수급자들이 신청을 기피하는 문제도 존재한다.
3.3 사회서비스의 특성과 현황
사회서비스는 돌봄, 보건의료, 교육, 고용, 주거 등 광범위한 영역에서 현물급여 형태로 제공되는 서비스를 포괄한다. 사회서비스원법 제정(2019년) 이후 공공 돌봄 체계가 확대되고 있으며, 2024년 기준 노인돌봄서비스 이용자는 약 88만 명, 장애인활동지원 이용자는 약 12만 명에 달한다. 사회서비스는 금전적 급여가 아닌 직접적 서비스 제공을 통해 삶의 질을 향상시키고 사회참여를 촉진한다는 점에서 사회보험·공공부조와 차별화된다.
그러나 사회서비스는 여전히 발전 초기 단계로 여러 한계를 보인다. 첫째, 공급 부족과 지역 불균형이 심각하다. 보건복지부(2024) 조사에 따르면 농어촌 지역의 경우 도시에 비해 사회서비스 기관 수가 평균 37% 적으며, 서비스 접근성이 현저히 낮다. 둘째, 서비스 품질 관리가 미흡하다. 대부분의 사회서비스가 민간 위탁 방식으로 운영되면서 종사자의 낮은 처우와 높은 이직률이 서비스 질 저하로 이어진다. 사회서비스원 종사자의 평균 임금은 월 248만 원으로 전체 임금근로자 평균의 72% 수준이며, 연평균 이직률은 23.6%에 달한다. 셋째, 소득 기준 선별로 인해 중산층의 서비스 이용이 제한되어 보편적 복지로 확대되지 못하고 있다.
3.4 세 제도의 비교와 상호관계
| 구분 | 사회보험 | 공공부조 | 사회서비스 |
|---|---|---|---|
| 법적 근거 | 사회보장기본법 제3조 제1호 | 사회보장기본법 제3조 제2호 | 사회보장기본법 제3조 제4호 |
| 목적 | 사회적 위험 대비 | 최저생활 보장 | 삶의 질 향상 |
| 대상 | 전 국민(보편적) | 저소득층(선별적) | 필요계층(선별적·보편적 혼합) |
| 재원 | 보험료+국고지원 | 조세(전액 국고) | 조세+본인부담 |
| 급여형태 | 현금급여 중심 | 현금+현물급여 | 현물급여(서비스) 중심 |
| 수급권 | 기여 기반 권리 | 요건 충족 시 권리 | 필요 기반 권리 |
| 주요 제도 | 국민연금, 건강보험, 고용보험 등 | 국민기초생활보장, 기초연금 등 | 노인돌봄, 장애인활동지원 등 |
세 제도는 상호보완적 관계를 형성한다. 사회보험은 1차 안전망으로서 예방적 기능을 수행하고, 공공부조는 2차 안전망으로 사회보험에서 보호받지 못하는 취약계층을 지원하며, 사회서비스는 두 제도로 해결되지 않는 돌봄과 사회참여 욕구를 충족시킨다. 그러나 현실에서는 제도 간 연계가 원활하지 않아 '사각지대'와 '중복 지원'이라는 양극단의 문제가 동시에 발생한다. 특히 근로빈곤층의 경우 사회보험 가입이 불안정하고 공공부조 수급 자격도 갖추지 못하며 사회서비스 접근도 제한되는 삼중 배제를 경험하기 쉽다.
4. 사회보장제도와 사회복지의 관계 및 실천적 함의
4.1 사회보장과 사회복지의 개념적 관계
사회보장과 사회복지는 종종 혼용되지만 엄밀히 구분된다. 사회보장기본법은 사회보장을 '질병, 장애, 노령, 실업, 사망 등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 보호하고 빈곤을 해소하며 국민생활의 질을 향상시키기 위한 제도'로 정의하며, 사회보험·공공부조·사회서비스를 포괄하는 상위 개념으로 사용한다. 반면 사회복지는 사회보장보다 넓은 개념으로, 제도적 급여뿐 아니라 전문적 개입, 정책 개발, 지역사회 조직, 옹호 활동 등을 포함하는 실천 영역이다.
사회복지실천의 관점에서 세 가지 사회보장제도는 클라이언트의 욕구 충족을 위한 자원이자 개입의 맥락을 형성하는 구조적 요인이다. 사회복지사는 개별 사례 수준에서 클라이언트가 적절한 제도적 급여를 받을 수 있도록 정보 제공, 신청 지원, 권익 옹호 역할을 수행하며, 동시에 정책 수준에서 제도의 사각지대를 파악하고 개선을 요구하는 거시적 실천도 수행한다. 이처럼 사회복지는 사회보장제도를 활용하면서도 제도의 한계를 보완하고 변화시키는 역동적 관계를 맺는다.
4.2 사회복지 실천 현장에서의 활용
사회복지 실천 현장에서 세 가지 사회보장제도는 통합적으로 활용되어야 한다. 예를 들어 독거노인 사례의 경우, 국민연금과 기초연금(사회보험·공공부조)을 통해 소득을 보장하고, 노인장기요양보험(사회보험)과 노인돌봄서비스(사회서비스)를 결합해 돌봄을 제공하며, 의료급여(공공부조)와 건강보험(사회보험)으로 의료 접근성을 확보하는 포괄적 접근이 필요하다. 서울시 종로구의 '통합사례관리' 사례에 따르면, 다중 위기 가구에 대해 제도 간 연계를 강화한 결과 서비스 만족도가 34% 증가하고 자립률이 28% 향상되었다.
그러나 현장에서는 제도 간 분절과 전달체계의 복잡성이 효과적 실천을 저해한다. 각 제도가 다른 법률과 부처에 의해 운영되면서 정보 공유와 협력이 어렵고, 클라이언트는 여러 기관을 방문해야 하는 번거로움을 겪는다. 이에 따라 읍면동 복지허브화, 사회보장정보시스템 고도화 등 통합적 전달체계 구축이 추진되고 있으나 여전히 제도적 칸막이는 견고하다. 사회복지사는 이러한 제도적 장벽 속에서 클라이언트 중심의 통합 서비스를 제공하기 위해 부처 간 조정자, 자원 연결자 역할을 수행해야 하며, 이는 높은 전문성과 네트워킹 역량을 요구한다.
4.3 사회복지 발전을 위한 정책적 과제
사회보장제도와 사회복지의 통합적 발전을 위해서는 다음의 정책적 개선이 필요하다. 첫째, 사회보험의 사각지대 해소를 위해 특수고용·플랫폼 노동자에 대한 적용을 확대하고, 저소득층의 보험료 부담을 경감하는 지원책을 강화해야 한다. 둘째, 공공부조의 부양의무자 기준을 전면 폐지하고 급여 수준을 현실화하여 실질적 빈곤 해소 기능을 강화해야 한다. 2024년 기준 부양의무자 기준은 생계급여에서만 폐지되었으나 의료·주거급여에는 여전히 적용되어 사각지대를 발생시킨다.
셋째, 사회서비스를 돌봄을 넘어 교육, 고용, 문화 등으로 확대하고 공공성을 강화해야 한다. 사회서비스원 설립 지역을 전국으로 확대하고, 종사자 처우 개선을 통해 서비스 질을 제고해야 한다. 넷째, 제도 간 통합적 전달체계를 구축해야 한다. 온라인 통합 신청 시스템, AI 기반 맞춤형 급여 안내, 찾아가는 복지 서비스 등 기술과 제도를 결합한 혁신이 필요하다. 다섯째, 사회복지 전문인력을 확충하고 역량을 강화해야 한다. 2024년 기준 사회복지 담당 공무원 1인당 담당 인구는 평균 1,847명으로 OECD 평균(832명)의 두 배를 초과하며, 이는 질 높은 사례관리를 어렵게 만든다.
4.4 윤리적 쟁점과 사회복지사의 역할
사회보장제도 운영 과정에서 여러 윤리적 쟁점이 발생한다. 자산조사 과정에서의 사생활 침해, 선별적 급여로 인한 낙인, 재정 효율성과 급여 적정성 간 갈등 등이 대표적이다. 사회복지사는 이러한 딜레마 상황에서 클라이언트의 권리와 존엄성을 최우선으로 고려하면서도 제도의 지속가능성과 공정성을 함께 고려하는 균형 잡힌 판단을 내려야 한다. 예를 들어 수급 자격은 없지만 실질적으로 곤란한 상황에 있는 클라이언트의 경우, 제도적 틀을 벗어난 지원은 어렵지만 민간 자원 연결, 긴급 지원 제도 활용, 제도 개선 건의 등 대안적 방법을 모색할 수 있다.
또한 사회복지사는 제도의 수동적 집행자가 아닌 능동적 변화 주체로서 역할해야 한다. 현장에서 발견되는 사각지대와 제도적 모순을 기록하고 분석하여 정책 개선을 요구하는 정책실천가로서 기능해야 하며, 클라이언트의 목소리를 대변하는 옹호자로서 제도적 장벽에 도전해야 한다. 한국사회복지사협회(2023)가 발표한 '사회복지사 윤리강령'은 "사회복지사는 사회정의 실현과 클라이언트의 복지 증진에 헌신하며, 부당한 사회정책과 제도를 개선하기 위해 노력한다"고 명시하고 있어, 제도 개선을 위한 실천이 전문적 책무임을 강조한다.
5. 결론 및 제언
본 레포트는 사회보장기본법과 사회복지사업법에 근거하여 사회보험, 공공부조, 사회서비스의 특성과 한계를 비교 분석하고, 이들이 사회복지 실천과 맺는 관계를 고찰했다. 사회보험은 보편적 적용을 지향하나 고용 불안정 계층의 사각지대가 크고, 공공부조는 최저생활 보장 기능을 하나 선정기준의 엄격성으로 광범위한 비수급 빈곤층이 존재하며, 사회서비스는 삶의 질 향상에 기여하나 공급 부족과 품질 관리 미흡 문제를 안고 있다. 세 제도는 상호보완적 관계를 형성하지만 제도 간 분절로 인해 통합적 지원이 어려운 실정이다.
사회복지와 사회보장은 국민의 인간다운 삶을 보장한다는 공통 목표를 추구하지만, 사회복지가 보다 포괄적이고 실천 지향적인 개념이다. 사회복지사는 사회보장제도를 활용하여 클라이언트의 욕구를 충족시키는 동시에 제도의 한계를 보완하고 개선하는 이중적 역할을 수행한다. 이를 위해서는 사회보험의 사각지대 해소, 공공부조의 급여 적정화, 사회서비스의 공공성 강화, 통합적 전달체계 구축, 사회복지 인력 확충이라는 정책적 과제가 실현되어야 한다.
향후 한국 사회보장체계는 저출산·고령화, 노동시장 유연화, 기후위기 등 새로운 사회적 위험에 대응할 수 있도록 재설계되어야 한다. 기존의 정규직 남성 생계부양자 모델에 기반한 사회보험 중심 체계에서 벗어나, 돌봄·교육·주거 등 사회서비스를 강화하고 보편적 기본소득 논의를 포함하는 포괄적 사회보장으로 전환해야 한다. 사회복지사는 이러한 패러다임 전환 과정에서 현장의 전문가로서 정책 형성에 적극 참여하고, 제도와 클라이언트를 연결하는 가교 역할을 강화해야 할 것이다. 또한 사회보장제도의 실효성을 제고하기 위한 실천 연구와 증거 기반 정책 개발에도 기여해야 하며, 이를 통해 한국 복지국가의 질적 발전을 견인하는 주체로 자리매김해야 한다.
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📋 레포트 보러가기참고문헌
- 김태성, 성경륭. (2023). 복지국가론 (제4판). 나남출판.
- 보건복지부. (2024). 2023년 사회보장 통계연보. 세종: 보건복지부.
- 한국보건사회연구원. (2023). 사회보장제도 사각지대 실태조사. 세종: 한국보건사회연구원.
- 한국사회복지사협회. (2023). 사회복지사 윤리강령 및 실천 지침. 서울: 한국사회복지사협회.
- 국민연금연구원. (2024). 국민연금 소득계층별 급여 현황 분석. 전주: 국민연금연구원.
