[사회복지정책론]사회복지정책에서 ‘보편주의’와 ‘선별주의’에 대해 각각 설명하고, 현재 시행중인 사회복지정책제도를 한 가지 선택하여 간략히 소개해주세요. 이 제도에 대해 보편주의자의 관점과 선별주의자의 관점에서 주장할 수 있는 입장을 설명해주세요.
사회복지정책의 보편주의와 선별주의: 기초연금제도를 중심으로
1. 서론
사회복지정책의 설계와 실행에 있어 가장 핵심적인 논쟁 중 하나는 급여 대상을 어떻게 설정할 것인가의 문제이다. 이는 보편주의와 선별주의라는 두 가지 상반된 접근 방식으로 구체화되며, 각각은 사회적 형평성, 재정적 효율성, 낙인효과 등에서 서로 다른 철학적 기반과 실천적 결과를 보여준다. 우리나라는 역사적으로 선별주의에 기반한 잔여적 복지모델을 유지해왔으나, 2000년대 이후 보편적 복지제도가 점차 확대되면서 두 접근법 간의 균형점을 모색하고 있다. 특히 고령화 사회 진입과 함께 도입된 기초연금제도는 이러한 논쟁의 중심에 서 있는 대표적인 정책이다. 본 레포트에서는 보편주의와 선별주의의 이론적 개념을 명확히 하고, 2014년 도입된 기초연금제도를 사례로 두 관점이 제시하는 주장과 그 타당성을 비판적으로 분석하고자 한다. 이를 통해 한국 사회복지정책이 나아가야 할 방향성에 대한 함의를 도출할 것이다.
2. 보편주의와 선별주의의 이론적 배경
2.1 보편주의의 개념과 특징
보편주의는 사회복지 급여를 제공함에 있어 소득이나 자산 등의 경제적 조건과 무관하게 모든 국민에게 동등한 권리로서 보장하는 접근 방식이다. 이는 티트머스가 주창한 제도적 복지모델에 이론적 뿌리를 두고 있으며, 복지를 시장 실패를 보완하는 잔여적 장치가 아니라 모든 시민의 기본적 권리로 인식한다. 보편주의의 핵심 원리는 시민권에 기반한 사회적 권리의 보장이다. 마샬은 시민권을 시민적 권리, 정치적 권리, 사회적 권리로 구분하면서 복지수급권을 사회적 권리의 핵심으로 제시했다. 보편주의는 급여 대상 선정 과정에서 자산조사를 배제함으로써 수급자에 대한 낙인효과를 최소화하고, 사회적 연대감을 강화한다는 장점을 갖는다. 또한 중산층을 포함한 광범위한 수혜자 집단은 정책에 대한 정치적 지지 기반을 공고히 하여 제도의 지속가능성을 높인다. 그러나 보편주의는 필연적으로 막대한 재정 부담을 수반하며, 실제로 도움이 필요하지 않은 고소득층에게까지 급여가 제공됨으로써 재분배 효과가 제한적일 수 있다는 비판에 직면한다.
2.2 선별주의의 개념과 특징
선별주의는 복지 급여를 진정으로 필요로 하는 대상자에게 집중적으로 제공함으로써 제한된 자원을 효율적으로 활용하고자 하는 접근이다. 이는 자산조사를 통해 수급 자격을 결정하며, 빈곤층과 취약계층에 대한 표적화된 지원을 강조한다. 선별주의의 이론적 기반은 잔여적 복지모델과 프리드먼으로 대표되는 신자유주의 사상에서 찾을 수 있다. 이 관점은 복지가 시장경제의 보완적 역할에 머물러야 하며, 과도한 복지는 개인의 근로의욕을 저해하고 시장의 효율성을 왜곡한다고 본다. 선별주의의 주요 장점은 재정적 효율성이다. 제한된 복지 재원을 가장 필요한 대상에게 집중함으로써 같은 예산으로도 빈곤층에 대한 급여 수준을 높일 수 있다. 또한 자산조사 과정은 부정수급을 방지하고 재원의 누수를 최소화하는 기능을 한다. 그러나 선별주의는 수급 자격 판정 과정에서 행정비용이 증가하고, 자산조사를 통과해야 한다는 조건이 수급자에게 심리적 낙인을 부여한다는 한계를 지닌다. 또한 중산층이 배제됨으로써 복지정책에 대한 사회적 지지 기반이 약화되어 장기적으로 복지 축소 압력에 취약해질 수 있다.
3. 기초연금제도의 현황과 특성
3.1 기초연금제도의 도입 배경과 발전 과정
기초연금제도는 2014년 7월 기초노령연금을 전면 개편하여 도입된 노인소득보장제도이다. 급속한 고령화와 노인빈곤율 증가라는 사회적 문제에 대응하기 위해 설계되었으며, 국민연금의 사각지대를 보완하고 노후소득보장을 강화하려는 목적을 갖는다. 우리나라의 노인빈곤율은 OECD 국가 중 최고 수준으로, 2023년 기준 65세 이상 노인의 상대적 빈곤율은 약 37.6%에 달한다. 이는 전통적 가족 부양체계의 약화, 국민연금 성숙도 미흡, 불안정한 노동시장 등 복합적 요인의 결과이다. 기초연금은 초기 월 최대 20만 원에서 시작하여 지속적으로 인상되었으며, 2024년 현재 단독가구 기준 월 최대 334,810원을 지급하고 있다. 수급 대상은 만 65세 이상 노인 중 소득인정액이 선정기준액 이하인 하위 70%로 설정되어 있다. 2024년 기준 선정기준액은 단독가구 213만 원, 부부가구 340만 8천 원이다. 제도 시행 초기 약 400만 명이었던 수급자 수는 2024년 기준 약 680만 명으로 증가하였으며, 전체 65세 이상 노인의 약 70%가 수급하고 있다.
3.2 기초연금제도의 구조적 특성
기초연금제도는 보편주의와 선별주의의 중간 형태인 준보편적 성격을 띠고 있다. 전체 노인의 70%를 대상으로 한다는 점에서 상당히 넓은 적용 범위를 갖지만, 동시에 소득인정액 기준을 적용하여 상위 30%를 배제하는 선별적 요소를 포함한다. 이러한 절충적 설계는 재정적 지속가능성과 광범위한 노인빈곤 문제 해결이라는 두 가지 목표를 동시에 추구하려는 정책적 고민의 산물이다. 급여 산정 방식은 기본급여액에 국민연금 연계 감액을 적용하는 복잡한 구조를 갖는다. 국민연금 수급액이 일정 수준을 초과하는 경우 기초연금액이 감액되는데, 이는 국민연금 가입자와 비가입자 간의 형평성 문제를 고려한 조치이다. 그러나 이러한 연계 감액 구조는 국민연금 가입 유인을 저해한다는 비판을 받기도 한다. 재원은 전액 국고와 지방비로 충당되며, 2024년 기초연금 예산은 약 23조 원 규모로 전체 복지 예산의 상당 부분을 차지한다. 인구 고령화가 가속화됨에 따라 기초연금 재정 부담은 지속적으로 증가할 것으로 전망되며, 2050년에는 연간 100조 원을 초과할 것으로 예측된다.
4. 기초연금제도에 대한 보편주의와 선별주의 관점
4.1 보편주의 관점에서의 주장
보편주의자들은 기초연금제도가 현재의 준보편적 형태를 넘어 완전 보편적 기초소득보장으로 전환되어야 한다고 주장한다. 이들은 모든 노인에게 동일한 금액의 기초연금을 지급함으로써 노후소득보장의 사각지대를 완전히 해소하고, 소득조사 과정에서 발생하는 행정비용과 수급자의 심리적 부담을 제거할 수 있다고 본다. 보편주의 관점에서 현행 제도의 가장 큰 문제는 상위 30% 노인이 배제됨으로써 발생하는 사회적 분열이다. 소득인정액 기준선 부근에 있는 노인들은 근소한 차이로 수급 자격을 잃게 되며, 이는 상대적 박탈감과 제도에 대한 불만을 야기한다. 또한 자산을 은닉하거나 소득을 축소 신고하려는 유인이 발생하여 제도의 투명성을 저해할 수 있다. 보편주의자들은 기초연금을 모든 노인에게 지급함으로써 노년기의 소득보장을 시민권에 기반한 기본권으로 확립해야 한다고 강조한다. 이는 단순히 빈곤 완화를 넘어 모든 노인의 존엄한 삶을 보장하는 사회적 연대의 표현이라는 것이다. 재정 문제에 대해서는 조세 개혁과 누진세 강화를 통해 필요한 재원을 마련할 수 있으며, 장기적으로는 보편적 복지가 사회통합과 경제 안정에 기여하여 오히려 사회적 비용을 절감한다고 반박한다. 실제로 북유럽 국가들의 경험은 보편적 복지가 높은 사회신뢰와 경제적 생산성을 동시에 달성할 수 있음을 보여준다.
4.2 선별주의 관점에서의 주장
선별주의자들은 현행 기초연금제도가 이미 지나치게 광범위한 대상을 포함하고 있으며, 오히려 더 엄격한 자산조사를 통해 진정으로 필요한 빈곤 노인에게 집중해야 한다고 주장한다. 이들은 제한된 복지 재원을 70%의 노인에게 분산하는 것보다 하위 30~40%에 집중하여 급여 수준을 대폭 인상하는 것이 빈곤 완화에 더 효과적이라고 본다. 선별주의 관점에서 보편적 기초연금은 재정적으로 지속불가능한 정책이다. 우리나라는 이미 세계에서 가장 빠른 속도로 고령화가 진행되고 있으며, 2025년 초고령사회 진입을 앞두고 있다. 만약 모든 노인에게 기초연금을 지급한다면 재정 부담은 현재보다 최소 1.4배 이상 증가할 것으로 추산되며, 이는 다른 복지 프로그램의 축소나 증세 없이는 감당할 수 없는 수준이다. 선별주의자들은 또한 상위 30% 노인은 충분한 자산과 소득을 보유하고 있어 국가의 재정 지원이 불필요하다고 지적한다. 고소득 노인에게까지 세금으로 급여를 제공하는 것은 역진적 재분배이며, 세대 간 형평성 문제도 야기한다. 젊은 세대는 높은 세금 부담을 지면서도 자신들이 노년기에 같은 수준의 혜택을 받을 수 있을지 불확실한 상황에 놓이게 된다. 이들은 기초연금을 더욱 정교하게 설계하여 빈곤선 이하의 노인에게 실질적인 생계보장이 가능한 수준의 급여를 제공하고, 중산층 이상은 국민연금과 사적 연금으로 대비하도록 유도하는 것이 합리적이라고 주장한다.
4.3 비판적 평가
두 관점은 각각 일리 있는 주장을 제시하지만, 동시에 명백한 한계도 드러낸다. 보편주의는 사회적 연대와 권리 보장이라는 이상적 가치를 추구하지만, 재정 지속가능성에 대한 현실적 대안을 충분히 제시하지 못한다. 단순히 증세만으로 해결하기에는 인구구조 변화의 속도가 너무 빠르며, 정치적 실현 가능성도 낮다. 반면 선별주의는 재정 효율성을 강조하지만, 70%를 대상으로 하는 현행 제도를 대폭 축소할 경우 발생할 정치적 반발과 사회적 갈등을 간과한다. 또한 빈곤층만을 대상으로 하는 복지는 역사적으로 사회적 지지 기반이 약해 장기적 지속성이 떨어진다는 교훈을 무시한다. 현행 기초연금의 준보편적 구조는 이러한 양극단의 절충안으로서, 불완전하지만 현실적인 선택이라고 평가할 수 있다. 그러나 단순히 대상 범위만의 문제가 아니라, 급여 수준의 적절성, 국민연금과의 연계 구조, 재원 조달 방식 등 다차원적 개선이 필요하다. 특히 현재의 급여 수준은 실제 노인 빈곤을 해소하기에는 여전히 부족하며, 국민연금 연계 감액은 공적연금 체계 전체의 정합성을 저해하는 요인으로 작용한다.
5. 결론 및 제언
기초연금제도를 둘러싼 보편주의와 선별주의의 논쟁은 단순한 기술적 설계의 문제를 넘어, 우리 사회가 복지를 어떻게 이해하고 실천할 것인가에 대한 근본적 물음을 제기한다. 보편주의는 복지를 시민의 권리로 인식하여 사회적 연대를 강조하는 반면, 선별주의는 제한된 자원의 효율적 배분을 통한 실질적 빈곤 완화를 우선한다. 양자 모두 타당한 논거를 갖고 있으나, 절대적으로 우월한 접근은 존재하지 않으며 각 사회의 역사적 맥락과 재정 여건에 따라 적절한 균형점을 찾아야 한다. 현행 기초연금제도의 준보편적 구조는 이러한 균형 모색의 산물이나, 여전히 개선의 여지가 크다. 우선 급여 수준을 단계적으로 인상하여 실질적 노후소득보장 기능을 강화해야 한다. 둘째, 국민연금 연계 감액 구조를 개선하여 공적연금 체계 간의 정합성을 높이고 국민연금 가입 유인을 보호해야 한다. 셋째, 재원 마련을 위한 조세 개혁과 함께 복지 전달체계의 효율화를 통해 행정비용을 절감해야 한다. 마지막으로, 기초연금을 단독 제도로 보지 않고 국민연금, 기초생활보장제도 등과 연계한 다층적 노후소득보장체계의 일부로 통합 설계할 필요가 있다. 보편주의와 선별주의의 이분법을 넘어, 우리 사회의 현실에 맞는 창조적 대안을 모색하는 것이 사회복지정책 발전의 핵심 과제이다.
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📋 레포트 원문 보러가기참고문헌
- 국민연금공단. (2024). 2023년 기초연금 운영현황 보고서. 전주: 국민연금공단.
- 김태성, 성경륭. (2023). 복지국가론 (제3판). 서울: 나남.
- 보건복지부. (2024). 2024년 기초연금 사업안내. 세종: 보건복지부.
- 석재은. (2023). 한국 노인소득보장체계의 재구조화 방향. 보건사회연구, 43(2), 78-103.
- OECD. (2023). Pensions at a Glance 2023: OECD and G20 Indicators. Paris: OECD Publishing.
