[사회복지학개론] 기초연금제도와 노인장기 요양보험제도에 대한 조사 연구(#20)
1. 서론
기초연금제도와 노인장기요양보험제도 조사 연구
1. 서론
한국 사회는 2025년 초고령사회 진입을 앞두고 있으며, 65세 이상 노인인구 비율은 2024년 기준 19.2%로 빠르게 증가하고 있다. 이러한 인구구조 변화는 노인빈곤과 돌봄 부담이라는 이중적 사회문제를 심화시키고 있다. 통계청에 따르면 노인빈곤율은 OECD 국가 중 가장 높은 수준이며, 치매 노인은 2024년 100만 명을 넘어섰다. 이에 정부는 기초연금제도를 통해 노인소득보장을, 노인장기요양보험제도를 통해 돌봄서비스를 제공하고 있다. 그러나 두 제도 모두 급여 수준의 적절성, 사각지대 문제, 서비스 질 관리 등에서 한계를 드러내고 있다. 본 연구는 두 제도의 이론적 기반과 현황을 분석하고, 제도 개선을 위한 사회복지사의 역할과 실천방안을 모색하고자 한다.
2. 이론적 배경
2.1 기초연금제도: 공공부조의 특성과 선별주의
기초연금제도는 국민연금의 사각지대에 있거나 연금액이 낮은 노인에게 기초적인 소득을 보장하는 제도로, 공공부조적 성격을 띠고 있다. 공공부조는 자산조사를 통해 수급자를 선정하는 선별주의 원칙에 기반하며, 최저생활을 보장하기 위한 국가의 책임을 강조한다. 기초연금은 2014년 도입 당시 모든 노인에게 지급하는 보편적 제도로 출발했으나, 소득인정액 하위 70%라는 선정기준을 통해 선별적 요소를 결합한 혼합형 제도로 설계되었다. 이러한 설계는 재정효율성을 높이면서도 광범위한 수혜층을 확보하려는 절충안이었다. 그러나 소득역전 방지 감액제도로 인해 국민연금 가입자가 불이익을 받는 구조적 모순이 존재하며, 월 최대 33만 4,810원이라는 급여 수준은 노인빈곤 해소에 불충분하다는 비판을 받고 있다. 특히 단독가구 기준 중위소득의 약 19% 수준에 불과해 실질적 소득보장 효과가 제한적이다.
2.2 노인장기요양보험제도: 사회보험의 원리와 보편주의
노인장기요양보험제도는 2008년 도입된 사회보험으로, 고령이나 노인성 질병으로 일상생활이 어려운 노인에게 신체활동 및 가사활동 지원 서비스를 제공한다. 사회보험은 기여와 급여의 연계, 강제가입, 위험분산이라는 원칙에 기반하며, 보편주의적 접근을 통해 사회적 연대를 실현한다. 이 제도는 건강보험료에 장기요양보험료를 부가하는 방식으로 재원을 조달하며, 국민건강보험공단이 관리·운영한다. 등급판정위원회의 인정조사를 통해 1~5등급 및 인지지원등급으로 수급자를 선정하고, 재가급여와 시설급여로 구분하여 서비스를 제공한다. 제도 도입 이후 수급자는 2024년 기준 120만 명을 초과하며 지속적으로 증가하고 있다. 그러나 등급판정의 엄격함으로 인한 사각지대, 요양보호사의 열악한 처우, 서비스 질 관리 부족, 가족돌봄에 대한 지원 미흡 등이 주요 한계로 지적된다. 특히 치매 초기나 경증 노인은 등급외 판정을 받아 서비스를 이용하지 못하는 경우가 많다.
3. 제도 현황 및 문제점 분석
3.1 기초연금제도의 현황과 한계
2024년 기준 기초연금 수급자는 약 657만 명으로 65세 이상 노인의 약 70%가 수혜를 받고 있다. 단독가구 월 최대 33만 4,810원, 부부가구 53만 5,680원이 지급되며, 연간 예산은 약 23조 원 규모로 증가했다. 그러나 이 제도는 여러 구조적 문제를 안고 있다. 첫째, 급여 수준이 노인빈곤선에 훨씬 못 미친다. 한국보건사회연구원 조사에 따르면 기초연금만으로는 최저생활비의 60%도 충족하지 못하며, 주거비와 의료비 부담을 고려하면 실질적 빈곤 완화 효과는 더욱 제한적이다. 둘째, 소득역전 방지 감액으로 인해 국민연금 가입 유인이 저하되는 역설이 발생한다. 국민연금을 오래 납부한 노인이 오히려 기초연금을 적게 받는 구조는 제도 간 형평성 논란을 야기한다. 셋째, 재산의 소득환산율 적용 방식이 비현실적이어서 실제 소득은 낮지만 주택을 소유한 노인은 수급에서 배제되는 문제가 있다. 넷째, 농어촌 지역 노인과 도시 노인 간 실질 구매력 격차가 반영되지 않는다.
3.2 노인장기요양보험제도의 현황과 문제점
2024년 노인장기요양보험 수급자는 약 122만 명으로, 65세 이상 노인의 약 13%가 서비스를 이용하고 있다. 재가급여 이용자가 약 73%, 시설급여 이용자가 약 27%를 차지하며, 연간 보험료 수입은 약 14조 원이다. 그러나 제도 운영에서 여러 문제점이 노출되고 있다. 첫째, 등급판정 기준이 신체기능 중심으로 구성되어 인지기능 저하나 정신건강 문제가 있는 노인이 배제된다. 특히 경증 치매 노인은 등급외 판정을 받아 적절한 개입 시기를 놓치는 경우가 빈번하다. 둘째, 요양보호사의 낮은 임금과 불안정한 고용 형태로 인한 인력난이 심각하다. 2024년 요양보호사 평균 월급은 약 180만 원으로 최저임금 수준이며, 높은 이직률로 서비스 연속성이 저해된다. 셋째, 재가급여의 경우 방문요양 시간이 부족하고 야간·휴일 서비스가 제한적이어서 가족돌봄 부담이 여전히 크다. 넷째, 서비스 질 관리 체계가 미흡하여 부적절한 서비스 제공이나 수급자 학대 사례가 발생한다. 다섯째, 가족요양비 제도가 일부 지역에만 제한적으로 운영되어 실질적 돌봄노동의 가치가 인정받지 못한다.
| 구분 | 기초연금제도 | 노인장기요양보험제도 |
|---|---|---|
| 제도 유형 | 공공부조 (선별주의) | 사회보험 (보편주의) |
| 도입 연도 | 2014년 | 2008년 |
| 수급자 수 | 약 657만 명 (70%) | 약 122만 명 (13%) |
| 급여 수준 | 월 최대 33만 4,810원 | 등급별 월 한도액 차등 |
| 주요 문제 | 낮은 급여, 소득역전 감액 | 사각지대, 인력난, 질 관리 |
4. 사회복지사의 역할 및 개선방안
4.1 기초연금제도 개선을 위한 실천방안
사회복지사는 기초연금제도의 효과성을 높이기 위해 다층적 역할을 수행해야 한다. 첫째, 미시적 차원에서 노인복지관이나 주민센터에서 기초연금 신청 지원과 권익옹호 활동을 강화해야 한다. 특히 독거노인이나 농어촌 거주 노인은 제도 정보 접근성이 낮으므로, 찾아가는 상담 서비스와 신청 대행을 통해 실질적 수급률을 높일 수 있다. 둘째, 급여 적절성 제고를 위한 정책 개선을 촉구해야 한다. 기초연금 급여액을 최저생계비의 80% 수준으로 상향 조정하고, 소득역전 감액제도를 완화하여 국민연금 가입 유인을 회복해야 한다. 재산의 소득환산율을 현실화하고 주거용 부동산에 대한 공제액을 확대하는 방안도 필요하다. 셋째, 기초연금과 국민연금의 연계성을 강화하여 노후소득보장 체계를 통합적으로 설계해야 한다. 넷째, 노인일자리 사업과의 연동을 통해 소득보장과 사회참여를 동시에 달성하는 통합모델을 개발할 필요가 있다. 다섯째, 거시적 차원에서 복지재정 확대를 위한 조세개혁과 증세 논의에 적극 참여하고, 노인복지 예산 배분의 우선순위를 높이기 위한 정책옹호 활동을 전개해야 한다.
4.2 노인장기요양보험제도 개선을 위한 역할
노인장기요양보험제도의 질적 향상을 위해 사회복지사는 다음과 같은 전략을 실행해야 한다. 첫째, 등급판정 체계 개선이 시급하다. 신체기능 중심의 평가도구를 인지기능, 정신건강, 사회적 관계까지 포괄하는 다차원적 도구로 개편하고, 경증 치매 노인을 위한 예방적 서비스를 확대해야 한다. 사회복지사는 인정조사 과정에 참여하여 수급자의 사회심리적 욕구를 반영하는 전문적 의견을 제시할 수 있다. 둘째, 요양보호사 처우 개선과 전문성 강화가 필요하다. 임금 현실화, 정규직 전환 확대, 보수교육 체계 강화를 통해 돌봄인력의 안정성과 서비스 질을 동시에 향상시켜야 한다. 사회복지사는 슈퍼비전 체계를 구축하여 요양보호사의 업무 스트레스를 관리하고 전문성 향상을 지원해야 한다. 셋째, 재가급여의 서비스 다양화와 시간 확대가 요구된다. 야간·휴일 방문요양, 단기보호, 주·야간보호 등의 선택지를 확대하고, 통합돌봄 모델을 통해 의료·복지·주거 서비스를 연계해야 한다. 넷째, 서비스 질 관리 체계를 강화하기 위해 정기적 모니터링, 고충처리 시스템 구축, 수급자 만족도 조사를 제도화해야 한다. 사회복지사는 케어매니저로서 개별 수급자의 욕구 변화를 지속적으로 평가하고 서비스 계획을 조정하는 역할을 수행해야 한다. 다섯째, 가족돌봄자 지원 프로그램을 확대하여 돌봄 부담을 경감하고, 가족요양비 제도를 전국적으로 확대 시행해야 한다.
4.3 두 제도의 연계성 강화
기초연금제도와 노인장기요양보험제도는 각각 소득보장과 돌봄서비스를 담당하지만, 실천 현장에서는 통합적 접근이 필요하다. 저소득 와상노인의 경우 기초연금만으로는 본인부담금을 감당하기 어려워 장기요양서비스 이용이 제한되는 문제가 발생한다. 사회복지사는 사례관리를 통해 두 제도를 연계하고, 필요시 의료급여, 긴급복지지원, 민간후원 등 추가 자원을 동원해야 한다. 또한 지역사회 통합돌봄 선도사업의 확산을 통해 보건·의료·복지 서비스가 유기적으로 연계되는 체계를 구축하고, 노인이 살던 곳에서 존엄하게 노후를 보낼 수 있도록 지원해야 한다. 이를 위해 지역 단위 노인복지협의체를 활성화하고, 병원·보건소·복지관·주민센터 간 정보 공유와 협력 프로토콜을 마련해야 한다.
5. 결론 및 제언
기초연금제도와 노인장기요양보험제도는 한국 노인복지의 양대 축으로서 소득보장과 돌봄서비스를 제공하는 핵심 제도이다. 그러나 급여 수준의 부적절성, 제도 간 정합성 부족, 사각지대 존재, 서비스 질 관리 미흡 등의 문제가 지속되고 있다. 초고령사회 진입을 앞둔 시점에서 두 제도의 개혁은 더 이상 미룰 수 없는 과제이다. 사회복지사는 최일선에서 노인의 욕구를 파악하고 제도를 실행하는 실천가이자, 제도 개선을 위한 정책옹호자로서 적극적 역할을 수행해야 한다. 미시적으로는 개별 노인에 대한 통합적 사례관리를 통해 소득·건강·돌봄·사회참여를 연계하고, 거시적으로는 복지재정 확대와 제도 개혁을 위한 사회적 논의를 주도해야 한다. 향후 연구에서는 두 제도의 실제 수급자를 대상으로 한 종단연구를 통해 제도 효과성을 실증적으로 검증하고, 국제비교 연구를 통해 한국적 맥락에 적합한 개선방안을 도출할 필요가 있다. 궁극적으로 모든 노인이 빈곤과 질병의 두려움 없이 존엄한 노후를 누릴 수 있는 사회를 만드는 것이 사회복지의 사명이다.
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- 국민연금공단. (2024). 2023년 국민연금 통계연보. 서울: 국민연금공단.
- 보건복지부. (2024). 2024년 기초연금 사업안내. 세종: 보건복지부.
- 보건복지부. (2024). 2023년 장기요양보험 통계연보. 세종: 보건복지부.
- 석재은. (2023). 한국 노인소득보장제도의 과제와 개혁방향. 한국사회복지학, 75(4), 203-228.
- 한국보건사회연구원. (2023). 고령화 시대 노인돌봄서비스 개선방안 연구. 세종: 한국보건사회연구원.
