[사회복지법제와실천] 조선 시대에 실시되었던 비황 제도를 설명하고 현시대에 구황 제도와 같은 역할을 하고 있는 제도를 설명하고 설명한 제도가 더 좋은 방향으로 나갈 수 있도록 예를 들어 설명하시오.
조선시대 비황제도와 현대 구황제도의 비교 및 개선방안
1. 서론
사회복지제도의 역사를 살펴보면 인류는 오래전부터 사회적 위험으로부터 구성원을 보호하려는 노력을 지속해왔다. 우리나라의 경우 조선시대에 실시되었던 비황제도는 근대적 사회안전망의 원형으로 평가받으며, 현재의 사회보장제도와 비교 분석할 가치가 있다. 비황(備荒)이란 '기근에 대비한다'는 뜻으로, 평상시 곡물을 저장해두었다가 흉년이나 재해 발생 시 백성들을 구제하는 예방적 사회복지제도였다.
현재 우리나라는 국민기초생활보장제도, 기초연금제도 등 다양한 사회안전망을 구축하여 국민의 최저생활을 보장하고 있다. 하지만 급격한 사회변화와 고령화, 경제적 불평등 심화 등으로 인해 기존 제도의 한계점이 지속적으로 제기되고 있다. 이에 본 연구는 조선시대 비황제도의 특징과 현대 구황제도의 현황을 비교 분석하여 향후 사회보장제도 개선방안을 모색하고자 한다.
2. 이론적 배경
2.1 잔여적 복지모델과 제도적 복지모델
Wilensky와 Lebeaux(1958)는 사회복지를 잔여적 개념과 제도적 개념으로 구분하였다. 잔여적 복지모델은 가족이나 시장의 기능이 제대로 작동하지 않을 때만 임시적으로 개입하는 최후의 안전망 역할을 강조한다. 반면 제도적 복지모델은 사회복지를 사회의 정상적이고 필수적인 기능으로 보며, 모든 사회구성원의 기본적 욕구 충족을 위해 보편적 서비스를 제공한다.
조선시대 비황제도는 기본적으로 잔여적 성격이 강했지만, 상설기관을 통한 예방적 접근이라는 점에서 제도적 특성도 함께 보였다. 현대의 국민기초생활보장제도 역시 잔여적 모델에 기반하되, 국민연금이나 기초연금은 보편적 특성을 갖추고 있어 두 모델이 혼재하는 양상을 보인다.
2.2 생태체계이론
Bronfenbrenner(1979)의 생태체계이론은 개인과 환경의 상호작용을 강조하며, 개인의 문제를 둘러싼 다층적 환경 체계를 미시체계, 중간체계, 외체계, 거시체계로 구분한다. 이 이론에 따르면 사회복지제도는 거시체계 차원에서 개인의 복지에 영향을 미치는 중요한 요소이며, 시대와 사회에 따라 그 형태와 기능이 달라진다.
조선시대 비황제도는 유교적 가치체계라는 거시체계 내에서 작동했으며, 현대 사회보장제도는 민주주의와 시장경제라는 거시체계 하에서 발전하고 있다. 이러한 환경적 맥락의 차이는 제도 운영방식과 효과성에 직접적인 영향을 미치고 있다.
3. 조선시대 비황제도 분석
3.1 의창(義倉)제도
의창은 조선시대 대표적인 비황기관으로, 고려시대 흑창을 계승한 제도였다. 평시에 곡식을 저장하여 두었다가 흉년에 이것으로 빈민을 구제하였으며, 주로 상평창에서 곡식을 빌려주었다. 1392년 태조 때 설치된 의창은 초기에는 무이자로 곡물을 대여하였으나, 재정부족 문제로 점차 이식을 징수하게 되었다.
의창의 특징은 춘대추납(春貸秋納) 방식이었다. 즉, 춘궁기에 곡물을 빌려주고 추수기에 회수하는 계절적 순환 구조를 갖추고 있었다. 이는 농업사회의 계절적 특성을 고려한 합리적인 제도 설계였다고 평가할 수 있다.
3.2 상평창(常平倉)제도
상평창은 이른바 흉년에는 백성들을 구하고, 풍년에는 농민들이 손해를 입지 않도록 한다는 정책에서 나온 것이다. 풍년에 곡가가 떨어지면 관에서 시가(市價)보다 비싸게 미곡을 사 두었다가 흉년에 곡가가 오르면 싸게 방출함으로써 곡가를 조정, 생활을 돕고자 한 것이었다.
상평창은 단순한 구제기관을 넘어 물가조절기능을 담당하는 경제정책 도구였다. 이는 현대의 한국은행이나 시장안정기능과 유사한 역할을 수행했다고 볼 수 있다. 고려 성종 때 설치되어 조선시대까지 존속하며 장기간 운영된 것은 그 효과성을 입증한다.
3.3 사창(社倉)제도
사창은 의창 경영의 폐단에 따른 대안으로 제시된 것이다. 1451년 문종 때 경상도에서 처음 실시되어 1461년 세조 때 전국으로 확대되었다. 사창의 특징은 지역사회 차원에서 운영되는 자치적 성격이 강했다는 점이다.
하지만 이러한 사창의 설치는 한정된 관곡(의창곡)을 효율적으로 운영해 궁핍한 백성에 대한 진휼을 계속하려는 국가의 강력한 의지의 표현이라고 할 수 있다. 그러나 운영 과정에서 고리대업화되는 문제가 발생하여 1470년 성종 때 폐지되었다.
| 구분 | 의창 | 상평창 | 사창 |
|---|---|---|---|
| 설치시기 | 1392년(태조) | 993년(고려 성종) | 1451년(문종) |
| 주요기능 | 빈민구제 | 물가조절, 구제 | 지역사회 구제 |
| 운영방식 | 춘대추납 | 조적(糶糴)방식 | 이자징수(1석당 3말) |
| 특징 | 중앙집권적 | 경제정책 도구 | 지역자치적 |
4. 현대 구황제도의 현황과 문제점
4.1 국민기초생활보장제도
국민기초생활보장제도는 공공부조제도이며, 보험료 납부 등의 기여를 전제하지 않고, 정부가 일반조세를 통해 그 비용을 부담하는 복지제도이다. 1999년 제정되어 2000년부터 시행된 이 제도는 기존 생활보호법의 한계를 보완하여 최후의 사회안전망 역할을 담당하고 있다.
제도의 주요 특징은 생계급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여 등 통합적 지원체계를 갖추고 있다는 점이다. 하지만 부양의무자 가구에게 적용되는 소득기준을 모두 충족시켜야 한다는 조건으로 인해 사각지대 문제가 지속되고 있다.
4.2 기초연금제도
기초연금이란 노인에게 안정적인 소득기반을 제공함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진함을 목적으로 지급하는 연금을 말합니다. 2014년 기존 기초노령연금을 확대 개편하여 도입되었으며, 65세 이상 노인 중 소득 하위 70%에게 지급되고 있다.
현재 기초연금은 월 최대 334,810원(2024년 기준)을 지급하고 있으나, 노인의 70%에게 지급하는 현재 기초연금의 수급자 선정방식은, 고령층의 소득과 자산 수준이 개선되면서 하락세를 보이는 노인빈곤율 추이를 반영하지 않고 있다는 비판이 제기되고 있다.
4.3 현행 제도의 문제점
첫째, **사각지대 문제**가 심각하다. 2009년 기준으로 소득인정액이 최저생계비 미만임에도 불구하고 기초생활보장 수급을 받지 못하는 비수급 빈곤층의 규모는 410만명에 이르고 있음이 이를 보여준다.
둘째, **제도 간 연계성 부족**이다. 기초연금과 국민기초생활보장제도, 국민연금 간의 유기적 연계가 미흡하여 중복급여나 급여 누락 등의 문제가 발생하고 있다.
셋째, **급여의 적절성** 문제다. 기초연금과 국민연금의 노령연금을 합해도 빈곤선을 넘어서기 어렵다는 지적처럼, 현행 급여 수준으로는 최저생활 보장에 한계가 있다.
5. 사회복지사의 역할과 개선방안
5.1 사회복지사의 다층적 역할
현대 사회보장제도의 효과적 운영을 위해서는 사회복지사의 역할이 매우 중요하다. 사회복지사는 사회복지 서비스를 받는 사람 또는 서비스가 필요하지만 어떠한 사유로 혜택을 받지 못하는 사람을 대상으로 중재자의 역할을 담당한다.
미시적 차원에서 사회복지사는 개별 클라이언트에 대한 상담, 사정, 서비스 연계 등의 역할을 수행한다. 중간차원에서는 지역사회 자원 개발과 네트워크 구축을 통해 통합적 서비스 제공체계를 구축해야 한다. 거시적 차원에서는 정책 개발과 제도 개선을 위한 옹호활동과 사회행동에 참여해야 한다.
5.2 구체적 개선방안
**첫째, 통합적 사례관리체계 구축**이다. 현재와 같이 급여별로 분산된 전달체계를 통합하여 원스톱 서비스를 제공할 수 있는 시스템을 구축해야 한다. 이를 위해 읍면동 복지허브화 사업을 더욱 활성화하고, 사회복지사의 통합사례관리 역량을 강화해야 한다.
**둘째, 예방적 복지서비스 확대**이다. 조선시대 비황제도의 핵심이었던 예방적 접근을 현대적으로 재해석하여, 위기가 발생하기 전에 선제적으로 개입할 수 있는 체계를 마련해야 한다. 빅데이터와 AI 기술을 활용한 위기가구 조기발견시스템을 구축하고, 사회복지사가 능동적으로 찾아가는 서비스를 제공해야 한다.
**셋째, 지역사회 참여형 복지모델 개발**이다. 조선시대 사창제도의 지역사회 자치적 성격을 벤치마킹하여, 지역주민이 주도하는 복지공동체를 조성해야 한다. 사회복지사는 이러한 주민조직화와 역량강화를 위한 촉진자 역할을 담당해야 한다.
"사회복지사는 단순한 서비스 제공자를 넘어 사회변화를 이끌어가는 변화촉진자로서의 역할을 수행해야 한다. 특히 제도의 사각지대를 메우고 새로운 사회적 욕구에 대응하기 위한 혁신적 접근이 필요하다."
5.3 디지털 기술 활용 방안
4차 산업혁명 시대에 맞는 사회복지전달체계 혁신이 필요하다. 조선시대 상평창의 물가조절 기능을 현대적으로 재해석하여, AI 기반의 복지급여 자동산정 시스템을 구축할 수 있다. 또한 블록체인 기술을 활용한 복지급여 투명성 확보와 중복급여 방지 시스템도 도입 가능하다.
사회복지사는 이러한 기술 변화에 적응하여 데이터 기반 의사결정능력과 디지털 리터러시를 갖춰야 한다. 동시에 기술이 대체할 수 없는 인간적 돌봄과 감정적 지지 제공 역할에 더욱 집중해야 한다.
6. 결론 및 제언
본 연구를 통해 조선시대 비황제도와 현대 구황제도를 비교 분석한 결과, 시대적 차이에도 불구하고 공통의 지향점을 확인할 수 있었다. 두 제도 모두 사회적 위험으로부터 구성원을 보호하고 최소한의 생활을 보장하려는 목적을 갖고 있었으며, 예방적 접근과 지역사회 참여의 중요성을 보여주었다.
현재 우리나라의 사회보장제도는 양적 확대에서 질적 개선으로 전환점에 있다. 빈곤층이 호소할 수 있는 최후의 사회안전망으로서의 기능을 넘어, 모든 국민의 삶의 질 향상과 사회통합을 위한 제도적 발전이 필요하다.
이러한 변화의 중심에 사회복지사가 있어야 한다. 전문적 지식과 기술을 바탕으로 개인과 가족, 지역사회의 복지 증진을 위해 노력하는 동시에, 정책 개발과 제도 개선을 위한 사회행동에도 적극 참여해야 한다. 특히 급변하는 사회환경에 대응하여 새로운 역량 개발과 역할 모델 정립이 시급하다.
조선시대 비황제도가 500여 년간 지속될 수 있었던 것은 시대적 변화에 따라 끊임없이 개선과 혁신을 추구했기 때문이다. 현대의 사회보장제도 역시 고령화, 디지털화, 양극화 등 새로운 사회적 도전에 대응하여 지속적인 개혁을 추진해야 할 것이다. 이를 위해 사회복지사는 변화의 주체로서 역할을 다해야 하며, 국민 모두가 인간다운 삶을 영위할 수 있는 포용적 복지사회 건설에 기여해야 한다.
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- 김상호. (2021). 기초연금, 국민연금 및 국민기초생활보장제도의 재구조화에 관한 연구. 사회보장연구, 37(4), 41-64.
- 김미곤 외. (2009). 국민기초생활보장법 시행방안에 관한 연구. 한국보건사회연구원.
- 남기철, 남원준. (2017). 사회복지사의 역할 다양화와 역량의 쟁점. 한국사회복지행정학, 19(2), 55-76.
- 박종진. (1986). 고려전기 의창제도의 구조와 성격. 《고려사의 제문제》. 삼영사.
- 여유
